美国外交政策是如何制定的？

奥巴马时期的美国国家安全委员会中国事务主任Ryan Hass写过一篇文章，对外界了解美国外交政策的制定很有启发意义。

以中国为例，在制定与实施对华外交政策时有以下几个关键点：

1、制定一个政府范围内的对华问题框架

2、建立对中美关系性质的共同理解

3、确定若干个严谨、可实现的目标

4、白宫作为政策中心做优先级协调

5、各业务部门及附属咨询机构协助白宫决策团队避免政策误区

下面一一展开。

2022年印尼G20峰会期间，在巴厘岛的宾馆里，拜登听取国家安全事务助理沙利文针对波兰遇袭事件的汇报。

对华外交政策是美国国家事务中一件非常重要的事情，牵扯面甚广。

按照Ryan Hass的说法，他担任白宫国家安全委员会中国事务主任时会定期访问各政府部门和机构，沟通中，几乎每个政府机构——从劳工部、国家航空航天局、环境保护局到交通部——均认为其政策涉及到中国问题。

即在任何一天，多个不同的时区，美国和中国的各层级人员都在打交道。

有的是外交阵线上的强硬谈判，有的是商贸领域的激烈交锋，有的是军方层面的舰只或飞机相遇……

面对这么多纷纷扰扰的事情，总统也好，国务卿、国防部长也罢，不可能对每一个要点进行裁决。

Ryan Hass比喻道：“制定对华外交政策在战略上相当于指挥一个永不停息的交响乐团，在缺乏一致性的情况下，容易发出混乱的声音，从而产生误传和误判。”

那么如何确保美方各个领域的行动能够步调一致呢？

这就需要一个政策框架，然后将该框架宣贯给各个政府部门，为每天接触美中关系的数千名美国官员提供方向和明确性。

对于历届美国政府而言，该框架向来由总统决定，即总统拍板我们这段时间要对华友好、对华建设性交往、对华强硬、坚决遏制等等，然后形成一个纲领性指导意见，下面各部门再以此为基调进行把握。

因为在美国的中央政府行政体系中，只有总统是选民选出来的，大义上代表了美国国民的意愿，而其他职位则是被总统挑选或任命而来的。

访华飞机上的尼克松与基辛格。

尼克松身前桌子上放着有关中国的资料简报。

一般来讲，美国总统候选人在竞选阶段就会通过发表文章、电视辩论等形式宣传自己的大政外交方针。

其中最广为人知的事件是1967年共和党总统候选人尼克松在《外交事务》杂志上发表的涉华文章。

尼克松写道：“中国太大了，从长远角度讲，我们经不起永远让中国留在国际大家庭之外……”

这是美国首次承认与中国建设性接触的重要性。

前文举过一个例子。

1972年2月23日，即尼克松访华的第三天，基辛格与我方举行过一场会谈，会议记录由白宫方面整理，“开场白”非常出乎人们的意料——

基辛格：总统和我讨论了如果你们干涉印巴战争，并且你们的北方邻国（指苏联）对你们施加压力，我们会怎么做。我们已经决定，如果你们受到军事攻击，我们将采取一切必要措施加以阻止。

基辛格：尽管你们并没有要求美国这样做，但我们也不是为了你们，而是为了我们自己。当我们在计划这件事情时，不知道你们是否知道所面临危险的所有细节。总统要求我在非常保密的基础上向你们提供我们掌握的一些信息，同时告诉你，如果你们提出要求，我们准备无条件地提供更多信息。

基辛格：如果你们愿意，我们希望建立一个非常保密的渠道，或者如果你想通过我来做（这个渠道）也可以。现在，我再说一遍，我们这样做没有任何互惠的要求，唯一的要求是完全保密。

中方代表：我们双方保密的能力已经经受了几次考验。

基辛格：好的，我们已经把这些信息（指涉及苏联和印度的情报）进行了分类，包括地面部队、战术航空部队、战略防空部队、战略轰炸机部队以及战略火箭部队，我们开始吧......

从这段对话中我们不难体会当尼克松决心改善对华关系后，中美关系突飞猛进的程度，甚至一举达到了（对苏）准军事同盟的水平。

简单来说，美国总统在内政领域或许很难做到一言九鼎，但对外交事务的量裁权是非常之大的。

很多朋友没有意识到，中美关系正常化其实是一个偶然成分很高的事件。

二十世纪美国对华外交政策的根本性转折就是1972年尼克松北京之行，如果没有尼克松“乾坤独断”，也就不会有七十年代至今的中美关系。

回顾历史，开拓性的成功外交往往对大国战略具有可持续的重要影响，即使是选举期间宣称要恢复美台联系的里根，实际上也完全继承了尼克松的外交遗产。

同样的逻辑，假如特朗普第一任期（2017-2021）把自2014年克里米亚事件以来破碎的美俄关系彻底修复，将大概率不会有2022年的俄乌战争，美俄关系的历史或被改写。

反过来，因为拜登任内美俄彻底决裂，即便对俄友好的特朗普想要扭转，也显得回天乏术。

知名俄罗斯问题专家吴大辉先生提到过，普京政府对特朗普第一任期曾寄予厚望，到了第二任期时反而没那么多期待了，因为“路口”已过，覆水难收。

2017年德国汉堡G20峰会上的特朗普与普京。

回归主题。

尼克松总统“建设性接触”这五个字，其实就是一版简洁明了的外交政策框架，有了它，基辛格等人才能发挥各种外交手段，逐步建立起中美各层级的交往。

通常来讲，美国总统在执政初期会对重要国际外交事务做一番统筹定性，除发表文章外，还可以用公开声明、发布国家安全战略、内部政策指令等方式，来实现政策框架的建立。

为了更好贯彻落实总统的想法，国家安全事务助理会安排白宫工作人员与各部门联系，帮助解释决策层的框架思路，最终实现“共同理解”。

需要说明的是，这种“共同理解”不一定正确，也有可能发生严重偏差。

Ryan Hass举了一个例子。

特朗普第一任期时，其政策团队在制定对华贸易政策时发生了误判，白宫官员认为中国是一个高度依赖出口的制造业型经济体，并判断中国必须与美国维持贸易来保障国内经济的增长。

可现实中，当特朗普政府通过关税和其他手段加大对华压力时，中国选择以牙还牙，而不是屈服于来自美方的压力。

这种高估美国影响力的结果，是使美方因贸易纠纷失去了24.5万个工作岗位，挪用了280亿美元的资金来补贴受损失的农民。

而在造成如此重大的代价之后，两国间的实质性问题一样都没解决。

最终，特朗普政府在2020年总统选举日程步步逼近之际达成第一阶段贸易协议。

Ryan Hass认为，特朗普团队完全用国内政治算计取代了合理外交决策，是一种非常危险的玩法。

相对来说，拜登政府没有那么急躁，他们选择了对美国相对有利的高科技战线作为中美竞争的核心议题，在不掀桌子的情况下步步施压。

沙利文和拜登在“空军一号”上。

政策框架有了，具体目标也制定了，接下来白宫会作为政策中心确定优先事项并协调各方行动。

此时国家安全委员会将作为重要的协调平台来传达总统决定，并监督各部门的实施情况。

除特殊重大情况外，主持安全委员会会议的官员是国家安全事务助理，即拜登时期沙利文和当下鲁比奥的角色。

会上，主持者会安排各部门机构处理其专业领域内的事务，比如：商务部评估政策决定对商业界的影响；国务院在广泛的外交目标中权衡决策、并与美国盟友们达成理解；国防部专注于安全层面；财政部提供对宏观经济健康的观点；情报界有效评估中国可能的反应等等。

重要的国家安全委员会会议总统也会亲自出席，此时国家安全事务助理往往承担一个政策内容宣贯的角色。

下面有段尼克松时期的小故事，把白宫政治讲述的非常形象——

“所有其他人都是从会议室左侧的门进来，而基辛格却总是从右侧的门进来——右侧是总统办公室。

只有基辛格知道总统今天在想什么，要在会上讲什么，会议本身就是他组织安排的，其他出席会议的人只能装模作样，因为一些关键决定总统已经有了主意。

等总统进来后，除了基辛格，几乎所有人都显得有些紧张。接着总统开始宣布开会的内容，他扭头对基辛格说：‘亨利，你把可供选择的方案给大家介绍一下。’

接下来基辛格就像在哈佛讲课一样开始了他的发言，足足有25分钟，之后与会者便开始讨论。

会后，大家各自离去，基辛格也准备走，但总统叫住了他：‘亨利，你能留一下吗？’”

二人在一起时非常放松。

Ryan Hass在文章中提到了这样一个观点：不同总统对“政策胜利”的理解大相径庭。

因为中美关系非常复杂，牵扯到军事、政治、贸易、地缘等诸多事项，很可能“失之东隅，收之桑榆”，这使得白宫必须在各个层面尽可能保持平衡，而不是绝对突出任何单一问题。

奥巴马时期，总统试图使对华外交政策不受政治的影响，尽可能延续建设性接触的框架，以维持中美关系稳定作为政策有效性的判断依据。

到了特朗普时期，他认为在外交政策领域反映美国选民的紧迫感和愤怒十分必要，并将“获胜”定义为让中国购买更多农产品和工业产品。

在特朗普看来，只要能为美国捞到实惠的外交政策都是好政策，此即“美国优先”。

拜登四年继承了特朗普的核心观点，不过在具体措施上做了一番调整，由“美国优先”改为“阵营对抗”。

某种意义上讲，“阵营对抗”和“美国优先”就是一版清晰简洁的外交政策框架，其他一切具体措施都围绕它展开。