日本是最早大规模使用产业政策的国家。

二战后，日本实现了经济高速增长，一跃成为资本主义第二大经济体。经济增长的驱动来自于哪里？有些人归因于产业政策。80年代后期，我国也开始引入产业政策并发展为经济政策的一大手段。

然而，就在80年代，日本经济学界组织的一次研究里，经济学家认为产业政策与日本的经济崛起不大，甚至开始反思产业政策对日本的负面影响。泡沫危机之后，日本的产业政策走向另一个方向。而当前我国的宏观经济框架和产业发展，亦深受产业政策的影响。

本文探索日本产业政策的演变与日本经济增长的关系。

本文逻辑

一、战后重建：国家意志、保护政策与经济崛起

二、内忧外患：贸易摩擦、滞胀危机与回归市场

三、顺势退出：泡沫危机、金融开放与公共用品

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01

战后重建

国家意志、保护政策与经济崛起

在计划经济与自由市场之间，哪怕在中间路线宏观政策干预主义中，产业政策都是特殊的存在。它不同于货币政策与财政政策，是政府利用财政和行政的手段，有选择地引导、限制、鼓励、干预产业的发展。

这一手段，在美国第一任财长亚历山大·汉密尔顿《关于制造业的报告》中能够找到渊源。美国建国后，汉密尔顿认为制造业将是时代的方向，主张实施包括提高关税、禁止进口、奖励出口等在内的保护措施，扶持幼小的制造业发展壮大。这一份报告带着浓厚的重商主义色彩，未被国会通过。

后来，德国经济学家李斯特继承这一主张，发展为幼稚产业保护理论以及图强学说。他认为，落后国家处于较低的发展水平，必须干预私人经济，支持贸易保护政策，以达到赶超先进国家之目的。

然而，经济学界早已否定李斯特的历史学派，几个世纪以来，产业政策在西方国家都并不受欢迎，实践程度较为微弱。

产业政策实践程度最深、引起最多讨论的，还是日本政府在二战后推行的产业扶持政策。二战后，面对国内的经济废墟，日本政府开始了集中化的重建工作。日本产业政策是战后重建的迫切之需，也带有后发国家的图强之心。日本政府往往希望能够集中资源、财政、人力尽快恢复生产、发展经济。

日本的产业政策，离不开一个关键的政府机构：通产省。通产省，是日本当时的中央省厅之一，是一个专职宏观调控经济的部门。通产省是政府部门，有着强有力的金融权。强大的通产省决定了战后日本产业政策带有强有力的行政干预和直接调控的特色。

战后，重建城市与基础设施，需要大规模的钢铁、煤炭等资源。电力、船舶、煤炭、钢铁是通产省指定的四大战略性产业。通产省采取保护幼稚产业的干预法，通过限制准入、限制竞争来扶持企业做大、迅速扩张产能。通产省可以管控日本开发银行的信贷业务，直接向这些产业和大企业注入资金。1953-1955年日本开发银行超过80%的资金都投入到了这四大行业。日本政府也设立了复兴金融公库，以提供特殊金融支持，煤炭行业的设备投资几乎全部来自于复兴金融库。这就是所谓的硬性产业政策。

通产省还采用了直接的调控手段促使日本企业合并，打造寡头企业。不过，大规模合并也遭致一些企业的反对，如通产省主导的汽车产业集团化合并遭到了多数汽车厂家的反对。

六十年代，产业政策甚至开始渗入立法。大量的产业振兴法案通过，譬如《机械工业振兴法》、《电子工业振兴法》。

对外，保护幼稚产业表现为贸易保护政策。通产省实施外汇配额，限制引进国外的产品和技术，避免本国产业遭受冲击和竞争。

从六十年代开始，日本创造了高速增长的经济奇迹。1959年到1970年，日本年平均实际经济增长率高达11.3%。到1968年，日本国民生产总值超过西德跃居西方国家的第二位。日本成果惊艳了西方世界。二战后不过二十年，日本不仅恢复到战前水平，甚至成为资本主义世界第二大国。似乎是产业政策让后发国家实现高速增长，这一印象伴随着日本的成功经验传入世界。

1987年，中国国务院发展研究中心建议采取类似于日本通产省在二战后实施的产业政策。领导很快做了批示，完全赞同这个建议。1989年，国务院颁布了《当前产业政策要点的决定》。随后，产业政策正式成为我国宏观调控的主要政策。

然而，此时日本国内的一些经济学家已经开始反思产业政策的弊端。实际上，从五十年代开始，日本国内营商、政治环境的变化，日本国内对产业政策的争议声、反对声从来就没有停止过。

1955年，日本加入关税贸易总协定。成员国对日本实现贸易自由政策的督促在60年代时期逐渐加强。而通产省担心“民族产业遭受冲击”，1961年找来官员制定了《日本特别产业振兴法案》，希望能够继续保护国内产业政策不受开放的国外产品、技术冲击。《特振法》希望延续过去的模式，设定了“官员、金融、企业”三者共同商讨制定产业标准，特别要求了对钢材、化工和汽车产业的优惠措施。甚至，法案还特意强调了这些行业不适用于反垄断法。

但是，1963年，《特振法》遭到了国会的否决。当时日本政界、金融界、产业界对此法案也多抱以排斥。特振法的失败，某种程度标志着日本过去这种官僚主导经济的方式遭到了时代的拒绝。同时，反垄断机关和反垄断法令的不断推进，与产业政策的矛盾越来越深，通产省的职能权限受到挤压。

60年代在日本国内掀起抗议巨潮、震惊世界的四大公害诉讼事件，也是产业政策伤害时代的缩影。多地发生的群体性中毒事件指向了日本的大型企业，而漫长艰难的诉讼过程指向了日本政府的偏心。最终，日本政府对极端追求化工高速发展而无视环境保护的过错认责。日本民众和媒体指责通产省的政策制造了财阀企业和不公平。日本的产业政策被认为是寻租腐败的幕后推手。

对外，日本长期的贸易出口补贴引发了美国的不满。从50年代后期到80年代，日本与美国就轻纺织、钢铁、汽车、电子等行业发生多轮贸易摩擦，而日本环环后退。

1955年，随着售价1美元的日本衬衫进入美国市场，日本棉纺织品在美国市场中占据过半份额。美国的工会遂即发起了反倾销运动，纺织企业向美国国际贸易法院发起诉讼。1957年，日美两国政府签署《日美纺织品协议》，要求日本5年内每年向美出口棉纺织品应在2.55亿平方码之内。此后，美国不断通过反补贴、反倾销等法律向日本贸易出口品发起调查，与日本的钢铁、彩电、汽车等进口品均达成了协议。

在美国的压力下，日本逐渐放开贸易政策，降低关税，外资进入，同时，国内的一些企业开始进入外国市场，参与国际市场。1971年，布雷顿森林体系瓦解。“十国集团”财长会议后，日本也开始实现浮动汇率。在全球化大势之下，日本限制竞争的产业政策已经不具备完全的可能性。

同时，1973年，石油危机爆发，原油价格上涨了3.5倍，这对于原油几乎全部依靠进口的日本是一个严峻危机。而此前通产省扶持的钢铁、电力、煤炭均为高耗能产业，遭遇严重的冲击。而且，石油价格暴涨，还引发了国内的一轮通货膨胀，1972-1974年，日本的CPI从4.9%上涨到23.1%；同期经济增速也开始下滑，日本陷入了“滞胀”。

对此，日本政府开始压缩财政预算，日本央行则提高利率，抑制通胀。这场危机促使日本官方开始反思产业政策的弊端，并且推动产业转型升级。

02

内忧外患

贸易摩擦、滞胀危机与回归市场

内外交困之际，日本政府开始谋变，通产省调整产业扶持方向，改变干预手段和力度。

早在1961年，日本政府就成立了产业结构调查会成立，该机构承担起了产业政策设计的主要任务。1964年5月，该机构与产业合理化审议会合并成为产业结构审议会。

滞涨危机爆发后，日本产业政策集中表现在产业结构转型上。产业结构审议会决定将高耗能产业结构转型为知识密集型的加工配件型产业；厉行石油节约措施，鼓励开发节能技术、建设新能源。相应，针对集成电路、电子计算机、飞机等产业的《特定产业振兴临时措施法》出台，针对尖端技术领域的开发补贴出台，对高科技产业税收和信贷优惠政策出台。

产业政策的方式弱化了直接干预，降低保护性关税，减少了限制性竞争的政策，政府对产业的直接补贴也开始减少。通产省的《70年代通商产业政策展望》中已经在强调杜绝产业过度保护政策。进入70年代后，日本开始早在1957年，《电子工业振兴》出台，鼓励和扶持本国企业发展半导体。这一时期，日本未放下“限制竞争”的思路。六十年代开始，日美在半导体产业上虎狼相争，研发、销售上竞争激烈。为了保护本国的集成电路企业，日本通产省出台限制集成电路进口的政策，为日本集成电路企业争取到成长的时间。

七十年代中期，日本得知IBM计划推出采用超大规模集成电路，遂决心要同期赶超这一目标。但是，随着超大规模集成电路升级，研究规模耗资巨大，即便单个头部企业也难以支撑下去。此时日本政府已经开始注重发挥企业竞争主体的作用，倾向于支持基础性研究而不是直接扶持企业。

1976年，通商产业省决定，通产省所属电子技术综合研究所的半导体专家，牵头日本电气、东芝、日立、富士通、三菱电机五家日本大型半导体生产企业，共同攻克这一大型项目。

关于研究资金，其中五家计算机企业共出资446亿日元, 日本政府以向成员企业提供免息贷款形式补助291亿日元。并且，研究成果可为五家企业共享。终于，1980年研究组实现了突破1微米加工精度大关的目标,使得制造100万位存储器成为可能。而且，这一项目更是带动了日本各IC相关工业的成长。到1980年，日制半导体生产设备在日本国内市场上所占份额已经超过50%。【1】

日本的产业政策开始从“硬性的产业政策”向“软性的产业政策”转变。通产省的政策方向开始向“知识密集型”产业的转型调整。八十年代，日本电子产业腾飞，日本政府提出科技立国，充实基础研究，加强自主研发。

这一时期之后，日本政府的产业政策更多关照高科技产业等新兴工业部门。另一方面，从对某个产业扶持，转为扶持基础学科与技术研究。同时，日本政府更为强调民间企业的主体作用。在日本政府的《新经济七年计划（1979-1985）》中，就产业结构转变层面提到，“为了增强国际竞争力，加强和培养以民间部门为中心的独立开发技术的能力；扶持和有效利用民间部分的技术开发能力，确保研究开发资金，促进国际合作。”

到了八十年代，日美贸易战更加激烈，同时迅速地瓦解了日本政府的关税保护、限制准入、财政补贴等产业政策。1979年开始，日美两国开始就汽车贸易展开拉锯战。美国强烈要求日本对美实行自愿出口限制、日本汽车厂家到美国投资设厂以及开放日本的汽车市场等。1980年5月，日本决定采取开放市场措施（取消零部件的关税、简化进口检查手续)。不仅国内汽车市场开放，产业保护政策瓦解，日本汽车还“被迫”对外投资。从1982年开始，丰田、日产、本田、三菱、富士重工等日本汽车公司，相继在美国投资生产。

这时，日本首相中曾根康弘主动谋变，提出了“国际国家构想”，要建设向世界开放的国际国家日本。所以，在八十年代，国际化是日本政治展望中的一个关键词。日本政府的产业政策考虑到全球化的方向，一方面支持国内的过剩产能转移到东南亚，另一方面支持企业对欧美国家投资。但是，进入国际市场，产业政策有些“爱莫能助”，只能依赖于央行的货币政策。

这一时期，也是全球金融秩序风起云涌的阶段。1985年9月22日，美国联合了日本、联邦德国、法国以及英国五国的财政部长和中央银行行长在纽约广场饭店举行会议，商定联合干预外汇市场，达成“广场协议”。五国政府达成一致，美元对各国汇率有计划贬值且加快国内贸易和金融市场开放。日本政府希望日元升值以助推日本企业走出去，支持国际化战略。随后，日元开始进入了上升期。1985年-1987年，日元对美元升值超过50%。

在货币政策和产业政策的支持下，日本企业大举进军国际市场。日本制造业企业的对外投资更加注重战略性部署。譬如将劳动力密集型的加工产业转移至海外，而产业上游的核心技术研发、精细化生产等保留在国内，并以政府资金、制度进行保护。 

所以，日本八十年代的产业政策与五六十年代已大不一样。在八十年代通商产业政策展望报告中，不仅提出了向高技术产业、社会服务产业的结构转换；同还强调日本在国际分工中抢占优势地位。日本政府也采取了鼓励和保护措施，如提供海外投资贷款、与外国签订《投资保护协定》等、设立投资保护金等措施。

但是，到了八十年代末，日本产业政策对经济的扭曲下降了，但是货币政策却引发了严重的经济泡沫。日本央行试图降低制造业的融资成本，对冲汇率上升对出口的打击，采取了低利率政策。1986 年1 月至1987 年2 月，日央行连续5 次降低再贴现率，降至历史最低水平2.5%，这一利率保持到了1989 年5 月。

1990年泡沫危机爆发，日本经济暴力去杠杠，日本经济与产业政策何去何从？

03

顺势退出

泡沫危机、金融开放与公共用品

泡沫危机爆发后，市场清算让日本经济陷入困境，日本企业经历了长期的挣扎、彷徨与艰难转型。这时，日本经济学界更多反思的是货币政策的问题，而不是产业政策。整个九十年代，日本的货币政策都比较谨慎，同时产业政策也顺势退出。

为什么日本政府没有继续使用产业政策促进经济增长？

这或许与两大因素有关系：一是金融改革与国际化；二是财政改革与老龄化。

日本政府在危机后痛定思痛，决心实施金融制度改革。1996年桥本龙太郎内阁诞生，开始着手改革。1996-2010年左右日本实施了一系列的法律修订，其结果是几乎修改了所有金融相关法律。

我们需要关注两个方面的金融制度改革：

一、金融监管。1998年，日本成立了金融监督厅，打破了二战后形成的“护送船团方式”的金融体制。这种“大而不倒”的金融顽疾与日本的产业政策密不可分。日本四大证券公司之一的山一证券和北海道托殖银行宣告破产，标志着“护送船团方式”瓦解。

二、金融开放。只有打开金融大门，让资本自由流通，汇率自由浮动，才能释放风险，才能抑制泡沫。1995年日本实现利率自由化，1997年亚洲金融危机爆发，1998年金融改革提速，实现外汇自由化。

这次金融改革被誉为第三次开国，也促进日本的第二次全球化。亚洲金融危机爆发后，日本企业加快了国际化步伐，将更多的资本从亚洲转移到欧美国家。

金融开放后，汇率自由化，日本企业融入国际市场，日本的土地、股票等资产由国际市场定价，日本经济从贸易全球化进入纵深的金融全球化。这就基本上终结了产业政策的土壤。日本企业考虑的不是国内产业政策的支持，而是如何在国际市场上建立技术竞争力和全球化的运营能力。

事实上，泡沫危机之后，日本逐渐成为了一个真正意义上的全球化国家。1991年，日本内阁会议“对外借贷报告”显示，1990年末日本政府、民间拥有的海外资产扣除负债后，对外纯资产余额同比增加11.9%，达3280亿美元，维持了自1985年来连续6年全球第一的水平。【2】此后二十多年，日本的对外净资产仍然保持着全球第一的水平。

另一个不能忽略的因素是财政改革与老龄化。

泡沫危机后，日本的社会结构发生了深刻的变化，日本迅速进入低生育和老龄化社会。2020年，日本65岁及以上的人口占总人口的比例已经超过28%，属于深度老龄化国家。老龄化加速大大增加了日本的财政负担。日本人均社保支出在过去15年内增加了50%，其中老龄化相关支出占比从1975年的33%提升到2015年的68%。在2021年预算案中，日本用于社会保障的支出为35.8万亿日元，占当年政府总支出的33.6%，除去债务相关支出和再分配支出后，占政府一般开支超过50%。所以，老龄化给日本带来了巨大的财政负担，日本政府根本没有多余的资金实施大规模的产业政策。

所以，九十年代之后，日本虽然没有完全抛弃产业政策，但是其方向、手段以及实质意义则与之前完全不同。严格意义上说，日本的产业政策已经财政政策化：从面向生产经营帮扶和重点培养某些产业转为向上游的基础学科与公共用品。

1995年，日本国会通过了《科学技术基本法》，明确提出“科学技术创造立国”战略，从此开始制定5年一期的科学技术基本计划，不断增加对基础学科的研究经费投入。2015 年，日本政府的科技投入约 3.4 万亿日元，大部分流向公共科研机构和大学。国立、公立大学支出研发经费 1.77 万亿日元，国立、公立及独立行政法人科研机构支出 1.45 万亿日元。同时，日本政府创造了弹性、流动的研究体制，由企业、大学、研究机构三方人员共同组成科研课题组。在应用驱动、多元协作之下，日本的基础学科研究取得了精进的发展。

日本政府投资基础科学与日本企业向技术上游转型升级是相配合的。这种模式在70年代已经有案例，日本政府主导的超大规模集中电路研发项目，就由富士通、日立、三菱等大型企业和日本工业技术研究员电子综合研究所一起推进，最终产出了1000多项专利。九十年代之后，日本政府在化学材料等方面的基础科学投入也成果显著。如今，日本在半导体原材料这一市场占据了全球52%的份额。

所以，日本在泡沫危机之后就顺势退出了产业政策，如今的产业政策已经公共用品化了。

如何评价日本的产业政策？

八十年代，东京大学小宫隆太郎教授组织了一批经济学家对日本50-70年代的产业政策进行了回顾和检讨。这份详细的研究报告（《日本的产业政策》）显示，产业政策实际上阻碍了市场的进程。他们更指出，恰恰是后期贸易自由化后，限制竞争的政策失效，产业集中度降低，引入自由竞争机制，才促使日本的企业生产出更有效率和更优质的产品，从而在对外开放的进程中能够抵挡住外国企业的冲击。这些出色的产品包括早期的缝纫机、照相机、摩托车、拉链，还有后来的彩色电视机、录音机、音响设备、电子表、台式电脑、数控机床、陶瓷、机器人等。九十年代，理查德·贝森和戴维·韦恩斯坦的学术论文中指出，日本主要工业产业政策扶持强度与行业规模经济性是成反比的。

政府来挑选某一个新兴产业来补贴，这样做不会比企业家在自由市场去探索与竞争更有效率。小宫隆太郎教授在《日本的产业政策》开篇便提出了重要问题：“政府依照什么标准选择产业扶持对象？”他指出：“（选择性）促进某些产业的生产、投资、研发和产业改组，同时抑制其他产业的同类活动。”【3】

上世纪50年代，日本实行贸易开放后，国内煤炭资源遭受了美国进口的石油冲击。日本政府继续对煤炭产业进行产业升级改造，然而，煤炭产业却持续萎缩。当意识到煤炭产业夕阳日下后，政府退出了产业政策，不得不支付因此受损人员的就业过渡和福利补贴费用。直到1995年，对煤炭行业的财政支出中还包括煤炭矿害对策费、煤炭劳动雇佣费用共190亿日元，财政来源于对石油的进口税费。最终，一个政府全力支持的产业被淘汰，全社会为此买单。

九十年代之后，日本政府放弃了干预性的产业政策，将更多的资源集中在基础科学上。这不需要政府或者任何主体押注未来产业的方向，也符合政府提供公共用品的职责。

从价格理论来看，产业补贴会强化对企业的微观干预，扭曲了市场价格，导致企业家过度扩张，造成生产、消费的虚假繁荣，最终导致产能过剩。相反，在自由竞争机制下，承担迂回生产风险的无数企业家，在自由市场自身会角逐出对的赛道、对的产品。这是风险最小、最为科学的决策方式，也是最公平、不易招致贸易摩擦的决策方式。

如今，日本经济的挑战不是产业政策，而是养老金货币化。日本试图通过央行印钱、政府借钱的方式应对低生育老龄化危机。日本政府负债率已超高200%，成为全球负债规模最大的国家。很多国家也在效仿日本的做法，一些国家在日本化的道路上就已经拉美化了。

参考文献：

【1】日本半导体产业发展的赶超与创新，冯昭奎，日本学刊，2018年；

【2】直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷，江飞涛、李晓萍，中国工业经济，2010年；

【3】日本的产业政策，小宫隆太郎等，国际文化出版公司。

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